O baixo risco de ser corrupto no Brasil

Autor: Leonardo Avritzer

Valor Econômico - 21/07/2011

A demissão recente dos ministros da Casa Civil e dos Transportes envolvidos em escândalos com fortes traços de corrupção, assim como a tramitação do regime de contratação especial no Congresso Nacional reabrem um debate da maior importância para a democracia brasileira: como controlar a corrupção sem comprometer a eficiência do Estado brasileiro?

Já estão distantes os dias em que a opinião pública enxergava a corrupção de maneira jocosa expressa no "rouba mas faz". Até 1988, o Brasil vivia um clima de tolerância à corrupção que, na melhor das hipóteses era sancionada simbolicamente. Alguém afirmava "lá vai um corrupto" ou "esse indivíduo está envolvido em corrupção". Essa era a única maneira de apontar a corrupção. Tínhamos no Brasil a assim chamada "sanção simbólica da corrupção".

A partir da Constituição de 1988, essa atitude mudou. As novas atribuições do TCU, a criação da CGU em 2001 e as operações da Polícia Federal estão entre as ações importantes que ajudam a controlar a corrupção no Brasil. Sabemos mais sobre os casos de corrupção, alguns esquemas importantes de corrupção foram interrompidos por operações da Polícia Federal e, finalmente, podemos dizer que há um risco em ser corrupto no Brasil, risco esse que não é apenas simbólico. Casos de corrupção, tais como os dois mencionados acima, aparecem todos os dias na imprensa, o que não deixa de constituir um avanço nas formas de controle da corrupção.

Há, no entanto, uma segunda dimensão do fenômeno do combate à corrupção que merece destaque: a relação entre a baixa criminalização do fenômeno pelo judiciário e o aumento exponencial de regras impostos pelo assim chamado sistema "U". Os casos de coibição da corrupção no Brasil esbarram em um sistema judicial lento, com quatro instâncias e que trabalha com um conceito absurdo de presunção da inocência. A condenação em três instâncias é absolutamente inócua no Brasil e não produz nenhuma consequência jurídica. O foro especial ao qual tem direito o presidente, os ministros, os senadores e os membros do Congresso Nacional gera uma balbúrdia jurídica que inviabiliza a maior parte dos processos. Processos são transferidos dos tribunais de primeira e segunda instância para Brasília a cada eleição e, a cada demissão de ministro, voltam para os seus locais de origem. Ao mesmo tempo, o Supremo, pela sua característica de Corte constitucional, não consegue imprimir a esses processos a celeridade desejada. Cria-se um mecanismo de impunidade que reduz o risco das condenações por práticas de corrupção. Assim, é possível dizer que há um risco em aderir a práticas de corrupção no Brasil, mas esse risco ainda é incrivelmente baixo.

A reação do sistema "U" à falta de punição dos casos de corrupção é o aumento do controle administrativo. Difunde-se, no âmbito da máquina administrativa do Estado, formas de controle interno que aumentam o número de regras existentes para a realização de qualquer atividade. Ao mesmo tempo, se a punição às práticas corruptas é cada vez mais lenta no Brasil, a interrupção das atividades do estado na construção de infra-estrutura é cada vez mais frequente. Estamos assim, naquilo que denomino o pior dos mundos: não temos o chamado controle criminal da corrupção, isto é, não temos punição aos atos mais importantes de apropriação privada dos recursos públicos e temos uma máquina estatal que não consegue realizar os seus objetivos com eficiência devido a uma proliferação absurda de regras que minam a pouca eficiência que o setor público no Brasil tem. Como sair desse impasse?

Uma mudança que pode ser implementada para diminuir o impacto da impunidade sobre a eficiência do setor público é a introdução dos contratos de gestão entre órgãos e agências do setor público. Esta constitui uma maneira de compensar a incapacidade do controle administrativo de fazer frente à corrupção. Através de contratos de gestão, o Estado abriria mão do chamado controle administrativo exercido no varejo por meio de um conjunto de regras pouco claras. Ao mesmo tempo, órgãos como hospitais públicos, universidades federais, ou até mesmo os órgãos ligados as obras públicas teriam que assumir compromissos claros em relação a resultados. Por exemplo, hospitais poderiam ser administrados a partir de três metas: número de pacientes atendidos, custo por paciente, índices de mortalidade. Universidades poderiam assumir um formato parecido: número de alunos titulados, número de artigos publicados, custo por aluno titulado. No caso dos controles, haveria uma forte redução dos controles administrativos restando apenas os controles mais importantes que levariam, no caso de descumprimento, a processos criminais e não aos processos administrativos cujas limitações conhecemos. O importante é que essas metas envolvam aumentos significativos de produtividade no setor público.

A introdução de contratos de gestão no setor público teria dois objetivos: o primeiro deles é diminuir o foco do controle administrativo. O que vemos nos escândalos de corrupção mais importantes, aqueles que implicam em fortes danos às finanças públicas, é que órgãos como o TCU e a CGU controlam tudo e, no final, exercem muito pouco controle efetivo. Falta foco no controle administrativo no Brasil e ele só pode ser adquirido com uma nova filosofia dos órgãos de controle. Ao conciliar aumento da produtividade do setor público com um controle mais seletivo será possível alcançar o que a sociedade brasileira clama: o aumento do risco de aderir à corrupção que depende da punição criminal e não do controle administrativo.

Leonardo Avritzer é professor associado do Departamento de Ciência Política da UFMG e membro do Centro de Referência do Interesse Público (CRIP).